LOS LÍMITES DE LA POLÍTICA EXTERIOR ARGENTINA

Desde su asunción en diciembre de 2019, el presidente argentino Alberto Fernández ha practicado una retórica progresista en su proyección hacia América Latina y el mundo; basada en los principios de la autonomía, la concertación regional y la mediación de la crisis venezolana. Ahora bien, a pesar de estos altos objetivos y con toda la predilección de Fernández por la fraseología latinoamericanista, los resultados hasta ahora han sido nulos. La estrategia ha sido la confrontación con Estados Unidos, Brasil y los países limítrofes; que no hacen más que profundizar el aislamiento argentino, al mismo tiempo que intenta crear un eje con México de dudosa realización.
Alberto Fernández en su toma de posesión como Presidente de Argentina junto a su mujer y Cristina Fernández de Kirchner. (EFE)

En el mundo actual, América Latina vive una polarización política y una serie de limitaciones estructurales que dificultan significativamente la proyección regional y global. Las Américas de habla hispana y portuguesa han perdido peso en los organismos internacionales, debido principalmente a la descolonización y la multiplicación de nuevos Estados; que poco tienen que ofrecer al mundo además de bienes primarios. Su inestabilidad política y económica recurrente no constituye una amenaza para los países centrales, gracias a su lejanía geográfica (Malamud & Schenoni, 2021). El declive político de América Latina en el orden internacional ha ido acompañado de su desinversión económica y tecnológica respecto a la etapa actual de la mundialización y de la reprimarización de su economía con orientación hacia el gigante asiático.

Como consecuencia, la nueva dependencia de los países sudamericanos para con el gigante asiático, fundada sobre la exportación de commodities y bienes agroindustriales de poco valor agregado, tiende hacia la desintegración comercial y la fragmentación política, acentuando la asimetría y la disonancia preexistentes (Actis & Malacalza, 2021). La prueba está en los foros G-20, en los cuales Argentina, Brasil y México se han comportado siempre de manera individual. Al aumentar la dificultad de reconciliar intereses, la integración latinoamericana es cada vez más dependiente de la diplomacia presidencial, que continúa atenta a las agendas de la política doméstica y las necesidades partidistas (Malamud & Gardini, 2012).

LA POLITIZACIÓN DE LA DIPLOMACIA

La polarización de la política exterior es claramente visible en Argentina, probablemente el país que mejor simbolice la pérdida de gravitación latinoamericana en el escenario mundial. El presidente Alberto Fernández practica una diplomacia cargada de retórica latinoamericanista, sobreactuando definiciones categóricas sobre la situación política de la región, el rol de la Argentina y la orientación del capitalismo global. Cabe remarcar que Fernández había sido jefe de gabinete de ministros de Néstor y Cristina Kirchner, entre 2003 y 2008, época del romance latinoamericano con los presidentes de centro-izquierda de la región, como Lula da Silva, Hugo Chávez y Evo Morales.

Cumbre de los presidentes de Argentina, Bolivia, Brasil y Venezuela en 2009. (El país)

Además, después de más de diez años retirado de la vida pública, Fernández volvió a la escena pública al ser elegido a dedo por Cristina Kirchner como su compañero de fórmula. A esto se agrega una realidad económica que no permite cumplir con las altas expectativas creadas en la campaña y una coalición gobernante heterogénea; formada por facciones conservadoras, moderadas y más izquierdistas. La cuestión para Fernández es que los miembros del círculo de la vicepresidenta Kirchner son los más radicales de su coalición, los que ejercen la mayor presión interna a la hora de determinar la política exterior; siendo portadores de unos antiguos compromisos con los regímenes autoritarios en Venezuela, Nicaragua y Cuba.

Frente a la fragmentación regional y el escenario de competencia entre Estados Unidos y China, el gobierno argentino, autoproclamado progresista,  ha elegido una estrategia de desafío frente a Washington y frente a los Estados vecinos que no se adecúa a sus preferencias políticas. Sorprendentemente, en el año y medio que va de su presidencia, por medio de sus declaraciones y uso de las redes sociales, Fernández ha logrado ofender a casi todos los gobiernos latinoamericanos. Por otro lado, Argentina ha contrariado la política regional de Washington mediante el retiro de su apoyo a las demandas contra Nicolás Maduro en la Corte Internacional de Justicia, las abstenciones a votar en contra del régimen chavista y del gobierno de Daniel Ortega, en el seno de la OEA, las críticas a la respuesta militar de Israel a los bombardeos de Hamas y la preferencia por Rusia en la “diplomacia de las vacunas”.

 Si todo esto se trata de una estrategia prediseñada o de un conjunto de acciones individuales, es difícil de afirmar. De hecho, no se debería subestimar el alto grado de improvisación de la diplomacia presidencial argentina. A principios de junio de 2021, en una visita oficial de Pedro Sánchez a Buenos Aires, Alberto Fernández quiso congraciarse con Sánchez al decir que “los mexicanos salieron de los indios, los brasileros salieron de la selva, pero nosotros los argentinos llegamos de los barcos. Eran barcos que venían de Europa”. El presidente argentino pretendía citar a Octavio Paz con dicha alegoría, pero, en realidad, estaba repitiendo un verso de Lito Nebbia, su cantautor preferido. El comentario trascendió a la prensa mundial y fue recibido con burlas y críticas en la propia Argentina y en América Latina, especialmente en México y Brasil; los dos gigantes latinoamericanos que protagonizan las miradas de Alberto Fernández sobre América Latina.

Visita oficial del presidente español a Buenos Aires en junio de 2021. (El periódico)

EL DESTINO DE MÉXICO ESTÁ EN EL NORTE

De todos los desafíos que encuentra Fernández para la puesta en práctica de su política exterior progresista, probablemente, la presencia mayoritaria de gobiernos de derecha en América Latina sea la más difícil de digerir. En un seminario en la Universidad de Buenos Aires, en junio de 2020, el presidente ha dicho que se siente solo en la región, ya que no cuenta con los mandatarios progresistas de la década del 2000 para “poner a América Latina de pie”. Solamente Andrés López Obrador lo acompañaría en su misión de “cambiar el mundo capitalista”. En esta cruzada retórica para reformar el orden económico mundial, Fernández ha encontrado un punto de apoyo en el presidente mexicano, un hombre de la vieja guardia de izquierdas que ha criticado duramente el giro neoliberal realizado por su país en las últimas décadas.

Ahora bien, ¿es realmente México un aliado idóneo y necesario para la Argentina? Aunque las relaciones entre ambos países han siempre sido generalmente cordiales, pocos son los intereses estratégicos que los unen. De acuerdo con Juan Tokatlián, reconocido internacionalista y asesor independiente de la Cancillería argentina “México puede ser un buen socio, pero no es (ni debería ser) un nuevo eje compensatorio” del verdadero desafío con el que cuenta el gobierno de Fernández: las relaciones con Brasil. De hecho, no podría haber en el Palacio de Planalto un personaje menos agradable al presidente argentino que Jair Bolsonaro. Las diferencias de etiquetas políticas de Fernández con Bolsonaro y otros mandatarios de la región, como Sebastián Piñera y Luis Lacalle Pou, son una línea roja para la gestualidad latinoamericanista de izquierda que siempre caracterizó al movimiento kirchnerista. De ahí la predilección por México, un país lejano que el electorado argentino conoce poco, pero que puede funcionar para dibujar un eje progresista y aparentar autonomía.

Distribución de la ideología de los partidos gobernantes en Latinoamérica en 2016 y 2019. (AFP)

Ahora bien, según Roberto Russell, estrecho colaborador de Tokatlián, “pensar en construir una Patria Grande con México, en el lenguaje del kirchnerismo, es una incomprensión absoluta de qué es México y cómo se posiciona México en América Latina”. Las necesidades y los intereses de México están en el Norte, no en el Sur. Desde los primeros gobiernos del PRI, los presidentes mexicanos han sobreactuado el acercamiento a América Latina y el distanciamiento con Estados Unidos para mantener la legitimidad hacia su electorado (Chabat, 2014). En la práctica, la participación de México en los organismos regionales latinoamericanos ha sido muy limitada y distante y la relación económica con el conjunto de la región ha sido débil. De hecho, si, desde 1929, el modelo industrialista mexicano se construyó, en buena medida, sobre la exportación de hidrocarburos a Estados Unidos; la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), en 1988, implicó la convergencia sin retorno de la integración económica entre México, Estados Unidos y Canadá. Aunque las consecuencias son debatibles aún a día de hoy, el TLCAN ha convertido a México en el primer exportador y el primer importador de los Estados Unidos, que es, a la vez, la fuente del 47% de la IED en México (Sánchez Almanza, 2020).

De más está decir que América Latina no es capaz de equilibrar los intereses y las necesidades económicas mexicanas en Estados Unidos. Esta parece ser la percepción de Andrés López Obrador, un hombre que puede ser más realista de lo que parece. López Obrador ha asegurado que su presidencia sería la “Cuarta Transformación”, un cambio profundo para su país, en línea con los otros tres momentos clave de su historia: la Independencia, la Reforma y la Revolución. Convencido de que “la mejor política exterior es la política interior”, su gran proyecto era realizar un retorno hacia la senda del desarrollismo estatocéntrico, para combatir las desigualdades, la criminalidad, la corrupción y potenciar los programas sociales y los proyectos de infraestructura (Franzoni & Ayerbe, 2021). A pesar de su discurso transformador, el presidente ha dado continuidad a la política económica mexicana y ha adoptado una posición colaborativa y subordinada con Donald Trump y posteriormente con Biden, comprometiéndose con la reforma del TLCAN y con la securitización de los pasos fronterizos para controlar la migración centroamericana.

Encuentro entre Biden y AMLO durante la presidencia de Obama. (NYT)

Al igual que sus predecesores, López Obrador habla de la integración latinoamericana para contentar a su electorado y demostrar autonomía, pero no propone iniciativas claras (Pereira & Franzoni, 2020). Y en cuanto al apoyo de López Obrador a los regímenes chavista y sandinista, puede ser comprendido a la luz de la oposición de México a la expulsión de Cuba de la Organización de Estados Americanos, en 1962, impulsada por Estados Unidos. Según Mario Ojeda (2011), esta posición habría partido de un entendimiento previo con Washington, que, por la importancia estratégica de México para el abastecimiento de petróleo, estaban dispuestos a tolerar decisiones desafiantes que favoreciesen el consenso interno en el país. En síntesis, sean cuales sean las intenciones argentinas al insistir con el eje mexicano, la prioridad de México está en el Norte, en el nuevo Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá (T-MEC), ocupe quien ocupe el Palacio Nacional y la Casa Blanca.

BRASIL Y LA PARÁLISIS DE MERCOSUR

La parálisis del Mercosur es un tema que ya lleva más de diez años de debates sin solución. Dada la debilidad de sus mecanismos institucionales, los cambios de signo político en cada país, junto a las presiones de los actores domésticos sobre la diplomacia de los presidentes, han determinado el rumbo del bloque y el grado de su integración. (Schenoni & Ferrandi Aztiria, 2014). En noviembre de 2020, en su primera videollamada juntos, Alberto Fernández pidió a Jair Bolsonaro dejar atrás las diferencias del pasado y potenciar los puntos de acuerdo entre sus dos países para relanzar el Mercosur. El motivo de la reunión fue el Día de la Amistad Argentino-Brasileña y tuvo lugar después de que ambos mandatarios se hayan agredido verbalmente durante la campaña presidencial argentina, en 2019. Si las veleidades de Alberto Fernández por el acercamiento con México no tienen muchos fundamentos objetivos, el distanciamiento creciente con Brasil tiene bases más reales. Aunque Alberto Fernández, como buen peronista, no está exento de declaraciones esencialistas sobre la nación, no muy disímiles al nacionalismo de Bolsonaro, prácticamente, todas las posturas de su gobierno en política económica y política exterior lo enemistan con el presidente brasileño.

Desde su toma de posesión en 2019, el “Trump de los trópicos” ha radicalizado la política exterior brasileña, mediante un alineamiento acrítico con Estados Unidos y una reivindicación de la soberanía en clave nacionalista; en rechazo del globalismo y de la cooperación multilateral. Mientras que la coalición de gobierno peronista en Argentina suele pronunciar discursos sobre la integración latinoamericana y los valores progresistas, el presidente brasileño ha escogido a la “internacional de ultraderechas” como su club de pertenencia. Bolsonaro ha permitido la reinserción de las Fuerzas Armadas en toda la estructura del Estado, sostiene valores conservadores y religiosos, rechaza la identidad latinoamericana y ha realizado una “caza de brujas” en el Palacio de Itamaraty, llenando sus puestos con personajes afines a su persona (Rodrigues, 2019).

De este modo, el presidente ha podido abandonar la UNASUR y la CELAC y adoptar una actitud de llano enfrentamiento con el “eje bolivariano” de Venezuela y Argentina. De hecho, Bolsonaro ha insultado más de una vez al gobierno kirchnerista e, incluso, ha culpado a la ciudadanía argentina por votar a la izquierda y condenar su futuro. Con todo, a pesar del discurso nacionalista, la principal política pública de Bolsonaro es la reforma profunda de la economía brasileña, mediante la adhesión incondicionada al capitalismo global. Con Paulo Guedes como superministro de Economía, el gobierno de Bolsonaro profundiza el giro neoliberal iniciado por Michel Temer, con el objetivo de modernizar el capitalismo brasileño y ser aceptado como miembro de la OCDE (Frenkel & Azzi, 2021).

El distanciamiento político entre Brasil y Argentina no es solamente el producto de la diplomacia presidencial y de la ausencia de mecanismos regionales autónomos, sino que llega en una época de retracción de las relaciones comerciales intrarregionales en el seno del Mercosur, debida a factores más bien estructurales. En líneas generales, la atracción del comercio con los mercados emergentes de Asia-Pacífico ha producido un efecto centrífugo en el Mercosur y el inicio de un acalorado debate. Enfrentando a la Argentina, partidaria de mantener al bloque como una fortaleza para proteger el precario entramado industrial de Buenos Aires, contra Brasil, Uruguay y Paraguay, que conciben el Mercosur como una plataforma de despegue, que debe ser flexibilizada para alentar la llegada de inversiones, insertarse en las cadenas globales de valor y concretar tratados de comercio individualmente (Frenkel, 2020).

De hecho, en 2019, Bolsonaro y Guedes, habían amenazado con romper el Mercosur si el nuevo gobierno kirchnerista fuese a impedir la apertura comercial del proceso de integración. Luego, en marzo de 2021, Alberto Fernández tuvo un choque con Luis Lacalle Pou, a raíz de unos comentarios de éste último que asociaban a la proteccionista Argentina con un lastre para las necesidades de flexibilización arancelaria del mercado común. Con apoyo brasileño, a principios de julio, el presidente uruguayo “pateó el tablero”, al anunciar que su país buscaría comercializar con otros países por fuera del Mercosur, algo que requiere el consenso unánime de los miembros.

Los números indican que, debido al incremento de los flujos de comercio con socios extrazona, entre 2007 y 2015, los intercambios en el bloque se han reducido en un 30% y, entre 2011 y 2019, las exportaciones argentinas a Brasil han disminuido en un 40%, mientras que las brasileñas en Argentina, un 50% (Frenkel, 2020). Brasil es el destino del 20,41% de las exportaciones de Argentina y el origen de un 19,2% de sus importaciones, mientras que la Argentina representa apenas el 4,66% de las ventas externas del Brasil y el 7,16% de sus importaciones (Zelicovich, 2020). De esta manera, la tendencia contractiva acentúa la interdependencia asimétrica entre los dos países, en la cual Argentina necesita mucho más a Brasil, de lo que Brasil necesita a Argentina. La relación bilateral cada vez importa menos, por lo que sus dirigencias adoptan criterios estratégicos divergentes.

Al enfrentamiento ideológico y las fallas estructurales del Mercosur se ha agregado el Covid-19 como factor de desunión, ya que todos los países han implementado políticas de reafirmación nacional frente a un problema que es, en realidad, global (Frenkel, 2020). A través de la caracterización peligrosa del extranjero y de las metáforas bélicas para referirse al virus, los gobiernos sudamericanos se han inclinado por situaciones de Estado de excepción, medidas de vigilancia y control social y aislamiento internacional. De este modo, el Covid-19 ha provocado la resurrección de una concepción de seguridad sobre las fronteras, que ve en ellas una barrera material que protege el territorio nacional, en lugar de concebirlas como puntos de partida para la integración (Frenkel, 2020). Al despertar los discursos soberanistas, la pandemia ha desnudado los problemas estructurales del Mercosur y de su modelo de integración “desde arriba”. Las diatribas nacionalistas de Bolsonaro y la obstinación de Alberto Fernández con el proteccionismo económico no serían tan importantes como la dependencia externa del bloque, la contracción del comercio interregional o la ausencia de instituciones regionales.

Evolución del intercambio comercial entre Brasil y Argentina. (El Economista)

Vistas estas limitaciones externas, no resulta tan extraño que, desesperado por encontrar puntos de apoyo, Alberto Fernández exalte sus objetivos en común con Andrés López Obrador y escale la confrontación con los gobiernos de derecha del Mercosur. Ahora bien, contra lo que piensan los halcones de la diplomacia argentina, la politización de la política exterior al modo kirchnerista dificulta enormemente la consistencia de una estrategia internacional. Como afirma Juan Tokatlián, la realidad actual de la región y del mundo exigía una diplomacia argentina modesta y flexible. No es una época para la sobreactuación, las definiciones morales o la lógica de la confrontación. Un país como Argentina, periférico, endeudado y poco inserto en la economía mundial, necesita tender puentes, no dinamitarlos. El gobierno de Fernández podría practicar una política exterior autónoma y con valores progresistas, sin la necesidad de incrementar su aislamiento internacional. Por otro lado, reparar las relaciones con Brasil y los gobiernos en Chile y Uruguay no puede ser postergado. En otras palabras, una evaluación realista de la situación regional, un sinceramiento sobre los intereses a largo plazo y una política exterior centrada en objetivos y no en principios ideológicos serían el camino para superar los límites de la diplomacia argentina.

Bibliografía

Actis, E. & Malacalza, B., 2021. Las políticas exteriores de América Latina en tiempos de autonomía líquida. Nueva Sociedad, Volumen 291, pp. 114-126.

Chabat, J., 2014. La política exterior de México: De Calderón a Peña Nieto. En: A. Bonilla & G. Jaramillo, edits. La CELAC en el escenario contemporáneo de América Latina y del Caribe. San José: FLACSO-CAF, pp. 27-44.

Franzoni, M. & Ayerbe, L. F., 2021. A política externa do México no governo de López Obrador e as relações com os EUA. Sur Global, 2(2), pp. 115-137.

Frenkel, A., 2020. El Mercosur ante la Covid-19: de la disputa comercial a la amenaza comercial. Análisis Carolina, Volumen 40, pp. 1-14.

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Rodriguez, G., 2019. ¿El Trump del trópico? Política exterior de la ultraderecha en Brasil. Análisis Carolina, Volumen 6, pp. 1-11.

Sánchez Almanza, A., 2020. México- Estados Unidos de América ¿una estrategia de desarrollo con integración territorial de beneficios mutuos?. En: J. Gasca Zamora & H. Hoffmann Esteves, edits. Factores críticos y estratégicos en la integración territorial. Desafíos actuales y escenarios futuros. México: UNAM y Asociación Mexicana de Ciencias para el Desarrollo Regional, p. 401414.

Schenoni, L. & Ferrandi Aztiria, A., 2014. Actores domésticos y política exterior en Argentina y en Brasil. CONfines, 10(19), pp. 113-142.

Zelicovich, J., 2020. La decreciente, asimétrica y desfocada relación comercial entre Argentina y Brasil. Revista Relaciones Internacionales, 29(59), pp. 13-29.


*NOTA: Los planteamientos e ideas contenidas en los artículos de análisis y opinión son responsabilidad exclusiva, en cada caso, del analista, sin que necesariamente representen las ideas de GEOPOL 21.

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