El 9 de junio de 2022 salta la noticia sobre una resolución que el Parlamento Europeo dictamina con un fin bastante claro: insta de forma directa a los Estados a revisar los Tratados. Tratándose de un tema de enorme calado, nos surgen varias preguntas: ¿cómo ha llegado a la agenda de la UE esta posibilidad de revisión del Derecho originario? ¿Cuál es el proceso formal para engendrar nuevas disposiciones en los Tratados? ¿Qué áreas son demandadas por el Parlamento Europeo en esta primera tanda?

LUZ VERDE A LA REFORMA DE LOS TRATADOS

La modificación de los Tratados deriva principalmente de la impetuosa marea proporcionada por la Conferencia sobre el Futuro de Europa (CoFoE), donde uno de los posibles resultados de la misma era encontrarse con ideas lo suficientemente profundas como para que necesitasen de un cambio estructural de los Tratados. Esto se constató en los resultados presentados el 9 de mayo con la clausura de la CoFoE; un año en el que la ciudadanía y la sociedad civil han podido expresar sus propuestas, siempre con la mira puesta en su materialización final. Algo que ha sido apoyado desde los comienzos, puesto que Francia y Alemania acordaron en el non-paper de 2019 que la, por aquel entonces, todavía no constituida CoFoE, podría traer consigo un “possible treaty change”. Con este fin, algunas de las medidas expuestas conllevarían de forma ineludible una reforma, como así lo cerciora la resolución a la que aludimos. De hecho, este escenario no parece ser, de momento, ninguna “alucinación” de la esfera de Bruselas. Por un lado, tenemos la postura expresada al finalizar la CoFoE por parte de las instituciones europeas y Francia, proclives a un cambio estructural. Además, el propio Parlamento Europeo elevó a su comisión de Asuntos Constitucionales el estudio de una posible reforma, cuyo resultado motiva nuestra investigación actual.

Cartel sobre la Conferencia sobre el Futuro de Europa donde se muestra el lema principal del evento: «El futuro está en tus manos» (Parlamento Europeo).

El 9 de junio el Parlamento Europeo emite la resolución 2022/2705(RSP), donde “presenta al Consejo […] con arreglo al procedimiento de revisión ordinario del artículo 48 TUE”, una lista con propuestas de cambio, que se analizarán en el último punto. La resolución tiene como nombre “la convocatoria de una convención para la revisión de los Tratados”, es decir, que insta a que se celebre una reunión en un futuro, que dé forma a las premisas de la CoFoE de escuchar y actuar. Pero, ¿es este el procedimiento a seguir?

LA REVISIÓN DE LOS TRATADOS

La reforma o revisión de los Tratados, según el TUE art. 48, se lleva a cabo a través de dos formatos: el ordinario y el simplificado. Obviaremos este último, ya que la “cláusula formal de revisión” de este método no permite la ampliación de competencias de los Tratados, de acuerdo con A. Mangas Martín en Instituciones y Derecho de la UE. Además de encontrarnos de frente con la unanimidad del Consejo Europeo. Sin embargo, el ordinario sí que responde a los deseos de mayor integración. Sin intención de parafrasear punto por punto lo expuesto entre el TUE 48.2 y el 48.5, el proceso de reforma comienza con la elaboración de un “proyecto de revisión” que pueden presentar tanto los Gobiernos nacionales, como el Parlamento Europeo o la Comisión Europea. Tal y como se comentaba anteriormente, el movimiento realizado por el Parlamento Europeo este junio corresponde con la activación de este proceso, corroborando nuestro análisis de la idoneidad de este formato para la revisión.

El próximo paso (tras pasar por el Consejo) sería que el Consejo Europeo, por mayoría simple, adoptase “una decisión favorable al examen de las modificaciones propuestas”; esto es, la convocatoria de una Convención. A esta asistirían los Parlamentos nacionales, los Jefes de Estado/Gobierno nacionales, el Parlamento Europeo y la Comisión (y el Banco Central Europeo en temas relativos al euro). El resultado de la Convención es una recomendación, adoptada por “consenso” (sin más especificaciones), que se envía a una Conferencia de representantes gubernamentales estatales, a través del Presidente del Consejo Europeo. Según el Diccionario Panhispánico sobre el Español Jurídico, la principal diferencia entre la Convención y la Conferencia es que la primera va dirigida a debatir, “reflexionar” sobre el futuro de la Unión; mientras que la segunda se dirige a los representantes de los Estados con fines evidentes de modificación, “negociación” de Tratados.

Finalmente, de acuerdo con el TUE art. 48.4, exclusivamente será mediante la ratificación de todos los Estados la manera en la que los Tratados revisados entren en vigor. En las democracias europeas, la expresión de consentimiento a un Tratado de esta envergadura se realiza mediante la pulsión de la opinión popular; o lo que es lo mismo, mediante un referéndum. Es más, tal es la fragilidad de este último estadio, que el TUE art. 48.5 indica: si tras transcurrir dos años, al menos ⅘ de los Estados (22) sí que han conseguido esa luz verde de su población, el Consejo Europeo (los Gobiernos nacionales, de nuevo) sería el encargado de deliberar qué decisión tomar al respecto. Por ello, la UE debería asegurarse con antelación que cuenta con el apoyo popular, para que este proceso no se convierta en gasolina que quemar por fuerzas contrarias a la integración europea. 

Inauguración de la CoFoE el 9 de mayo de 2021 con el entonces Presidente rotatorio del Consejo (Antonio Coste), el entonces Presidente del Parlamento Europeo (David Sassoli) y la Presidenta de la Comisión (Ursula von der Layen) (Expansión)

Si tomamos como referencia los datos aportados en el último Eurobarómetro de invierno (abril de 2022), podemos extrapolar los datos de QA9.3 a nuestro tema. A la pregunta: “¿hasta qué punto estás de acuerdo o en desacuerdo con que […] se deberían tomar más decisiones a nivel europeo?”, hay un visible vencedor. El conglomerado del “a favor” sobrepasa al del “en contra” en 22 puntos; por lo que, en una hipotética votación de ratificación, sería coherente que aquellas personas que defiendan más poder para la UE vinculen su voto positivo a este ideal. Y decimos “sería coherente” porque los escenarios son amplios: previo a un referéndum habría campañas de motivación – o desmotivación – que podrían provocar fluctuaciones en las opiniones actuales. El margen no es amplio, pero es viable. Los esfuerzos deberían centrarse en cerrar los ciclos que provocan rechazo político en la población, a parte de una adecuada comunicación contra la imagen de cambio “desde arriba”, y romper con aquello negativo para los ciudadanos del statu quo de los Tratados modificados por Lisboa.

PROPUESTAS CON INEXORABLE REFORMA

Entonces, ¿qué es lo que se ha solicitado exactamente? En concreto, la propuesta de resolución B9-0307/2022 fue en un principio la motivada por los grupos S&D, Renew y Verts/ALE, donde se expresaba la intención “urgente” de modificar los Tratados en concordancia con lo publicado durante y tras la CoFoE. A pesar de ser hasta cinco los artículos propuestos inicialmente a sufrir una revisión, solamente dos fueron los acordados conjuntamente por la Cámara para ser elevados al Consejo. Ambas modificaciones tienen que ver con la toma de decisiones en situaciones en las que empezar a aplicar la mayoría cualificada.

El primero de ellos, el TUE art. 29, se encuadra dentro del capítulo 2, relativo a las disposiciones específicas de la PESC. La resolución le añade la idea de votar por mayoría cualificada “la interrupción o la reducción, total o parcial, de las relaciones económicas y financieras” con terceros Estados. Esto supondría un paso hacia la integración de este tipo de decisiones, puesto que abandonaría el ámbito meramente intergubernamental. Claramente, es un guiño a la desconexión que sufre hoy la Unión de Rusia, con el fin de que ningún Estado use la unanimidad para torpedear una decisión de interrupción conjunta. Por su parte, el segundo artículo a modificar, el TUE art. 48.7, es el ya conocido apartado de revisión de Tratados a través del método simplificado. La resolución añade que el Consejo Europeo deberá actuar por mayoría cualificada (ahora es por unanimidad) para poder remitir la modificación en cuestión al Consejo. Este último, en condiciones actuales, vota por mayoría cualificada solo si el Consejo Europeo lo aprueba previamente. Suena incoherente, algo que la revisión de la resolución constata, basando el cambio para adaptar la toma de decisión a lo dispuesto en el TFUE art. 238.3.b.

Aparte del ámbito decisorio, la resolución clama por una profundización en la Salud, la eficiencia energética, los derechos sociales, la resiliencia económica, la codecisión del Parlamento Europeo en el presupuesto comunitario (también con iniciativa) y estudiar cómo volver más efectivo el TUE art. 7.

CONCLUSIONES

En general, este proceso de revisión no es común y conlleva un esfuerzo extraordinario que en la situación actual de policrisis es demandado a la vez que rechazado. Esto se constata con las – aunque naturales – discrepancias con medidas cruciales de aumento de competencias entre grupos políticos del Parlamento Europeo. Por ello, un debate más profundo que una simple resolución se torna altamente imprescindible por dos razones. La primera, que las instituciones preparen su “mentalidad” hacia la negociación del cambio, dispuestas a ganar o perder influencia. La segunda, que se prepare a la población para hacerla partícipe de este camino hacia la reforma; eliminar la convocatoria “desde arriba” y continuar con la filosofía de democracia deliberativa y participativa que la CoFoE ha acostumbrado a la población. En definitiva, hacia un cambio de mayor calado que un par de artículos, una remodelación de una Unión capaz de satisfacer plenamente las necesidades de sus Estados y de sus ciudadanos.

NOTA: Los planteamientos e ideas contenidas en los artículos de análisis y opinión son responsabilidad exclusiva, en cada caso, del analista, sin que necesariamente representen las ideas de GEOPOL 21