La invasión de Ucrania por Rusia en febrero de 2022 y la posterior guerra de desgaste han alterado irrevocablemente el paradigma de la seguridad europea. Tanto es así que el proceso de ampliación europea, tanto tiempo estancado, ha parecido reavivarse con la posible incorporación de Ucrania al club de los 27. Los Balcanes Occidentales, tanto tiempo a las puertas de la UE, podrían ver en este nuevo panorama una nueva posibilidad.
INTRODUCCIÓN
En junio de 2022, Ucrania y Moldavia fueron aceptados como países candidatos a la Unión Europea, en lo que se ha calificado de respuesta directa a la Invasión Rusa de Ucrania y de demostración del frente unificado y de la UE frente a la ilegal invasión (Anghel et al., 2023a, p.491). Además, Georgia también recibió una «perspectiva europea» (Comisión Europea, 2022). Por otro lado, el año 2022 terminó con otros dos hechos significativos: El inicio de las negociaciones de adhesión para Albania y Macedonia del Norte, tras 8 y 17 años, respectivamente, desde que ambas obtuvieran el estatus de país candidato; y la incorporación de Bosnia y Herzegovina a la lista de candidatos el pasado diciembre (Anghel et al., 2023a, p.487).
Así, la Unión Europea -siempre cautelosa a la hora de convertirse en un actor geopolítico como tal- está experimentando «su mayor momento geopolítico» hasta la fecha (Beshku, 2023, p.23). Dar prioridad al interés sobre los valores democráticos fundamentales en su Política Exterior, tanto en respuesta a la Guerra en Ucrania, así como en su propio interés de seguridad, es algo que reabre el debate interno y fundamental que la UE debe afrontar en este momento geopolítico.
La cada vez más larga lista de candidatos a la UE contrasta con el hecho de que, desde hace más de 10 años, no se materializa ninguna adhesión. Croacia, en 2013, fue la última incorporación al Club de los 27.
En este sentido, es especialmente delicado el caso de los Balcanes Occidentales, a saber: Montenegro, Albania, Serbia, Macedonia del Norte, Kosovo y Bosnia y Herzegovina. La mayoría de ellos llevan mucho tiempo a las puertas de la UE, pero no se han producido avances significativos como para materializar la adhesión.
Mapa de los “Balcanes Occidentales” como área de vecindad de la UE. (Electomania)
El área de los Balcanes Occidentales es prioritaria para la UE, y así se ha reafirmado en varias ocasiones. En 2018, la Comisión Europea declaró que la ampliación de los Balcanes Occidentales era «en el propio interés político, de seguridad y económico de la Unión» (Comisión Europea, 2018). Esta declaración oficial ya incorporaba la dimensión de seguridad que está caracterizando progresivamente el nuevo proceso de ampliación. Además, en marzo de 2022, el Alto Representante Josep Borrell afirmó que «la UE no está completa sin los Balcanes Occidentales» (SEAE, 2022b). De hecho, esta retórica contrasta con la realidad de las negociaciones «congeladas» que ha marcado el camino de los Balcanes Occidentales hasta el momento.
Lo que está claro es que, hasta ahora, el compromiso de la UE con los Balcanes Occidentales ha sido infructuoso, en parte debido al creciente escepticismo entre los miembros de la UE con respecto a los beneficios de una nueva ampliación, en parte debido a la tendencia a dar prioridad a las agendas nacionales sobre los criterios de adhesión (Fouéré, 2022). Este fue el caso de Bulgaria, que vetó el inicio de las negociaciones de adhesión de la UE con Macedonia del Norte y Albania hasta el año pasado. Todo ello ha dado lugar a lo que se ha denominado «fatiga de la ampliación» y que es síntoma de que la UE necesita recuperar su credibilidad si quiere evitar una creciente influencia de otros actores como Rusia, China o Arabia Saudí en la región (Markovic, 2021).
UNA NUEVA AMPLIACIÓN, ¿GEOESTRATÉGICA?
El giro realista del nuevo proceso de ampliación, pero la retórica todavía liberal que emplea la UE, es algo sin duda podría resultar problemático a largo plazo. Si los países candidatos perciben este giro en el que las preocupaciones por la seguridad pesan más que los valores democráticos, esto podría suscitar dudas sobre la veracidad del compromiso de la Unión con sus valores fundamentales, debilitando así su fiabilidad también en otros ámbitos.
De esta manera es urgente que la UE conduzca conversaciones en este ámbito y defina una postura común. Si bien es cierto que los académicos ya habían discutido anteriormente sobre el componente de seguridad de la PEV y del proceso de ampliación (Por ejemplo, en las adhesiones que siguieron a la guerra de Yugoslavia), ninguna otra acción de la UE a este respecto había sido tan clara desde el punto de vista geopolítico como las últimas candidaturas ofrecidas (Anghel et al., 2023a, p.489). Desde el nuevo punto de vista …geopolítico de la UE, los riesgos para la seguridad europea que supondría que los países de la Asociación Oriental (AO) cayeran en la inestabilidad tras los acontecimientos en Ucrania, han llevado a reconsiderar la lenta política de ampliación hacia los vecinos orientales (Anghel et al., 2023a). En este contexto, las promesas hechas a Ucrania y Moldavia podrían tener un efecto rebote en los Balcanes Occidentales, desencantados con el estancamiento de su proceso de adhesión, que sólo se ha reactivado tras los intereses de estabilización de la UE después de la guerra de Ucrania.
Además, dado el largo historial de estancamiento de las negociaciones en los Balcanes Occidentales, no podemos estar seguros de que el inicio de las conversaciones de adhesión y la concesión del estatuto de candidato a los países de la Asociación Oriental desemboquen en la adhesión. De hecho, la trayectoria de los Balcanes Occidentales sienta un peligroso precedente: El estatus de candidato significa poco (o ha significado poco) aparte de la garantía de una esfera de influencia segura para la UE. Con el nuevo panorama geopolítico, ¿podría esto cambiar? Y, de ser así, ¿Están dispuestos los miembros de la UE a asumir los riesgos de otra gran ampliación? Son grandes preguntas que por el momento permanecen en una zona gris. Sin embargo, lo que sí podemos afirmar es que, a la hora de conceder el estatus de candidato, las condiciones se han vuelto mucho más laxas ante la amenaza rusa. En otras palabras, actualmente, los Veintisiete consideran que los beneficios (en materia de seguridad) de ofrecer el estatuto de candidato a los países vecinos compensan los riesgos (democráticos y de Estado de Derecho) que podrían suponer para la Unión.
Llegados a este punto, es esencial recoger ciertas observaciones con respecto a la nueva ampliación de la UE:
- Es más probable que la UE aplique políticas contrarias a sus propios principios cuando se enfrenta a situaciones urgentes (Rieker et , 2022)
- La nueva política de ampliación de la UE tiene dimensiones tanto de seguridad como normativas, y están en tensión entre sí.
- La UE está utilizando la promesa de adhesión como mecanismo de consolidación de la paz y estabilización sin una estrategia clara (Anghel et , 2023b).
- La llamada fatiga de la ampliación ha afectado a los candidatos a miembro de la UE, y se ha convertido en un problema de seguridad, ya que cada vez consideran más otras alternativas geopolíticas (que no están sujetas a criterios de condicionalidad).
Estas últimas observaciones demuestran que estamos asistiendo a la aparición de una nueva ampliación geoestratégica. Con todo, es posible conciliar una ampliación dirigida por los intereses y otra dirigida por la democratización, pero es necesario abordar primero cuestiones importantes como la unanimidad en la votación de la ampliación, garantizar la salvaguardia de las instituciones de la UE frente al auge del autoritarismo (también dentro de las fronteras de la UE) o decidir el tipo de integración deseada, o si se aceptarán múltiples formas de integración.
¿CÓMO PUEDE COEXISTIR LA NUEVA COMUNIDAD
POLÍTICA EUROPEA CON LA AMPLIACIÓN?
1ª Reunión de la CPE el 1 de Junio de 2023, Praga. Consejo de Europa
Para superar la fatiga de la ampliación, es preciso resolver todas estas incertidumbres. Para el caso concreto de los Balcanes Occidentales, también es muy necesario ofrecer una propuesta sincera y transparente, capaz de mantener a la región dentro del ámbito de la UE y alejarla de otras alternativas geopolíticas.
La necesidad de replantearse la ampliación va mucho más allá, ya que la guerra de Ucrania podría ser la última oportunidad para revitalizar la política de ampliación de la UE y reposicionarse geopolíticamente (Kelmendi, 2022). Así, se han propuesto alternativas a la plena adhesión para el caso de los Balcanes Occidentales, entre ellas la integración diferenciada o una «asociación privilegiada» (Bargiacchi, 2020). Aquí es donde entra en escena la nueva idea de la Comunidad Política Europea y su compatibilidad o no con el proceso de ampliación.
En vista de los numerosos retos a los que se enfrenta el proceso de ampliación, y del estancamiento que ha caracterizado las candidaturas de aspirantes como los Balcanes Occidentales, la UE se ha dado cuenta de que, para implicar a las naciones de su gran vecindad, no puede depender únicamente de su influencia transformadora (Milosevich-Juaristi, 2022). Además, aunque muchos ven la adhesión a la UE como el objetivo final, no todos los países europeos están interesados, más aún cuando se plantean otras opciones.
Lo que aún está por explorar es si esta nueva oportunidad de comprometerse con la UE y con la esfera europea en general resultará más atractiva que la ampliación para aquellos candidatos a la UE que han visto cómo sus negociaciones se estancaban, como es el caso de los Balcanes Occidentales. Aunque se ha afirmado que la iniciativa es un intento de mejorar el proceso de ampliación, pero que no pretende ni debe sustituirlo, (Milosevich- Juaristi, 2022, p. 1), y dado que la «nueva ampliación» también está impregnada de preocupaciones geoestratégicas y de seguridad (de ahí que haya perdido su «significado tradicional»), quizás la CPE surja como una forma más honesta y transparente de tratar las cuestiones de seguridad en Europa.
CONCLUSIÓN
El impulso de la guerra de Ucrania ha puesto de manifiesto la necesidad de reevaluar la ampliación de los Balcanes Occidentales, pasada por alto durante demasiado tiempo. En lo que respecta al proyecto de una comunidad política europea y su impacto en la ampliación de los Balcanes Occidentales, se trata sin duda de una idea prometedora.
Probablemente, el proceso de ampliación se estancará en todas las nuevas incorporaciones de 2022, mientras que se espera que la CPE avance. Sin embargo, esto no es algo negativo: Ucrania, Moldavia, Georgia y otros, como Azerbaiyán, podrían preferir esta opción. Sin embargo, el caso de la integración de los Balcanes Occidentales no se resolverá fácilmente a través de la CPE, aunque sí puede servir como solución temporal para mantenerlos en la esfera de influencia europea, mientras que se resuelven los debates internos y cuestiones que impiden su integración. Establecer perspectivas creíbles para su integración, conciliando al mismo tiempo los intereses geoestratégicos con los principios fundamentales de la integración de la UE, es vital para que la Unión sea percibida como un actor geopolítico fiable en la región de los Balcanes Occidentales y en otros lugares.
NOTA: Los planteamientos e ideas contenidas en los artículos de análisis y opinión son responsabilidad exclusiva, en cada caso, del analista, sin que necesariamente representen las ideas de GEOPOL 21.
Artículo en colaboración con Junior Female Leaders – Área de Seguridad y Defensa.
Gran artículo con reflexiones muy interesantes sobre el porvenir de la UE, los planes de vecindad y la estrategia en la que se posiciona la Unión. Muy recomendable, mis felicitaciones a la autora.