La reforma del sistema de asilo en la Unión Europea ha generado críticas y división interna, la necesidad de una gestión más equitativa en el reparto de solicitudes de asilo sigue originando fragmentación.

A finales del mes de marzo, varios representantes de los gobiernos de España, Chipre, Grecia, Italia y Malta, se reunieron en Atenas para hacer pública una declaración conjunta dirigida a las instituciones de la Unión Europea. En esta declaración, similar a otro documento emitido en noviembre de 2020 por los mismos actores, exceptuando Chipre, se pone en duda las soluciones previstas en el Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo, la iniciativa europea de reforma del Sistema Europeo Común de Asilo (en adelante, SECA), dentro de su programación política para el periodo 2019-2024.

No es coincidencia que sean los países del Mediterráneo, es decir, los que componen la frontera sur del territorio de la Unión Europea, los que tengan más dudas sobre la propuesta. Han sido sus sistemas de acogida los que se han desbordado en varias ocasiones, desde que en 2015 comenzase la denominada crisis de los refugiados, cuyos efectos hoy persisten. Tras varios años de naufragios, rescates y llegadas masivas a las costas mediterráneas, sin que se hayan adoptado soluciones conjuntas y eficaces ante una crisis que pone en jaque la seguridad del continente, y que los Estados fronterizos temen que se repita.

Llegas irregulares a la Unión Europea, entre 2008 y febrero de 2021. Fuente: Consilium.europa.eu

En el manifiesto, los países firmantes exponen una serie de motivos por los que, en su opinión, la reforma del SECA no es adecuada. En particular, señalan una falta de solidaridad y responsabilidad en la distribución de la carga migratoria, y proponen un mecanismo permanente de reparto de los migrantes entre todos los Estados miembros de la Unión Europea, algo que queda muy lejos de poder realizarse conforme al actual marco jurídico que compone la política migratoria y de asilo comunitaria.

El por qué de esta petición reside en el actual sistema de reparto de la carga migratoria que establece el SECA, así como en la asignación, generalmente al país de llegada, de la responsabilidad de examinar las solicitudes de asilo presentadas por los nacionales de terceros países en territorio europeo. Esto se ha criticado por ir en contra del artículo 80 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, según el cual las políticas de asilo deben regirse por el principio de solidaridad y de reparto equitativo de la responsabilidad entre los Estados miembros.

El principal objetivo del SECA, según determinan los tratados europeos, es el de establecer un procedimiento común y un estatuto uniforme del asilo en la Unión Europea, dentro del denominado Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, sin fronteras interiores, que debe ofrecer la Unión. Así, el legislador europeo se puso manos a la obra, bajo el mandato del Tratado de Ámsterdam de 1999, con los objetivos específicos de diseñar la política común de asilo, protección subsidiaria y protección temporal, basadas en la solidaridad entre Estados miembros.

En cuanto al contenido del derecho de asilo, este se define como una garantía de los derechos humanos que un Estado ofrece a aquellas personas que hayan accedido a su territorio huyendo de su país de residencia, por determinados motivos. Suele dividirse en niveles de protección, que van desde la máxima protección que garantiza la condición de refugiado, cuya definición quedó establecida en la Convención de Ginebra de 1951, y la protección subsidiaria, cuando no se dan todos los requisitos para ser considerada la condición de refugiado. En todo caso, diferenciamos aquí entre estas figuras y la migración, regular o irregular, a un país.

El proceso legislativo culminó con la elaboración de diferentes textos legales, llamados a componer el SECA, cuya eficacia e incluso validez se han puesto en duda desde su nacimiento, hace tres décadas, según el sistema de reparto competencial entre los Estados miembros y las instituciones. La principal herramienta del sistema es el denominado Reglamento de Dublín, «por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional». Este reglamento se basa en ciertos criterios, para asignar a un país la responsabilidad de tramitar una solicitud de asilo, y tiene como principal regla la del primer país de entrada a la Unión Europea, lo que en la práctica genera una desproporción patente entre los países fronterizos – como España, Grecia o Italia – y el resto, y se ha evidenciado con la crisis migratoria de los refugiados sirios, de 2015.

Rescate llevado a cabo por un buque español frente a las costas de Canarias en el marco de la operación Sophia. (operationsophia.eu)

El motivo que algunos investigadores señalan como causante es la suposición inicial de que los solicitantes de asilo o protección subsidiaria entrarían al territorio europeo por vía aérea, predicción que no fue acertada, como demuestra la experiencia. Según se observa en la gráfica anterior, los países fronterizos del Mediterráneo se han sometido a un nivel de llegadas de hasta ocho veces los niveles previos. Mientras tanto, otros Estados apenas han sufrido presión migratoria en su territorio, si acaso alguna. En cualquier caso, se trata de un problema persistente, y podríamos decir periódico, que amenaza la estabilidad y seguridad de las regiones fronterizas, por la inestabilidad que genera la migración masiva, pero también del resto de la Unión Europea, por la proliferación de mafias de tráfico de seres humanos que operan en el Mediterráneo.

Esta desproporción en cuanto a cargas migratorias se ha intentado corregir desde el plano político en los últimos años, llegando a causar enfrentamientos entre los Estados fronterizos y otros, que se negaban a colaborar en el reparto de la presión migratoria con los países receptores. Entre tanto, la acción política de la Unión Europea se limitaba a soluciones ad hoc, como los mecanismos de reubicación de migrantes de Grecia e Italia, o el refuerzo de la Agencia Europea de Fronteras y Costas (Frontex). Y es que, desde que se confeccionase el SECA, la Unión Europea no había enfrentado una crisis humanitaria de dimensiones similares, siendo la presente su primera prueba. Entre 2015 y 2016, la Unión Europea recibió alrededor de dos millones y medio de solicitudes de asilo, en su mayoría, de ciudadanos procedentes de Siria. Los países que más solicitudes recibieron fueron Alemania, Suecia, Italia y Grecia.

Número de solicitudes de asilo, en miles, entre 2019 y 2020 por país. Fuente: Eurostat.

La ruptura política sobre las soluciones que debían adoptarse frente a la migración quedó evidenciada con la propuesta de Hungría de cerrar directamente las fronteras europeas a los refugiados, posición que se opone a la tradicional imagen humanitaria que la Unión Europea busca proyectar. Frente a esta visión, destacó la política de puertas abiertas de Alemania y Suecia. Dada la creciente tensión política que se ha generado por las distintas visiones sobre la migración, y el hecho de que la situación no parece ir a mejor, es inevitable que nos preguntemos qué ha podido fallar en el seno de la política migratoria de la UE, y no nos sorprende que se cuestione la eficacia del propio Sistema Europeo Común de Asilo.

La propuesta de reforma – Reglamento Dublín IV – ofrece un mecanismo de corrección automático que obligaría al resto de Estados miembros a aliviar la carga migratoria de los países receptores, una vez éstos superen unos límites determinados. Se trata de una solución para casos de emergencia, que obvia la inestabilidad interna que genera la migración masiva en los territorios receptores, que no ofrece soluciones en cuanto a la gestión material del problema y que depende en gran medida de la voluntad política de los Estados llamados a aliviar las cargas de los afectados. Por otra parte, los países firmantes de la declaración con que abríamos este artículo, recalcan la necesidad de una revisión de la política de vecindad y los pactos bilaterales, que permitan reforzar los mecanismos de prevención y cooperación con los países de emisión y tránsito de migrantes, y en cuyo territorio operan las mafias de tráfico de seres humanos.

El futuro de la política europea sobre migración y asilo es incierto, debido a la gran división política en el seno de la Unión, a la dudosa eficacia de las herramientas de las que dispone el SECA y, en definitiva, del acierto con el que la Unión Europea gestione otros factores, como la lucha contra el tráfico de inmigrantes, el refuerzo de la cooperación con los países de origen, la mejora de la vigilancia, el desarrollo de los canales de migración legales y la mejora en la eficacia y velocidad de actuación en los procedimientos de admisión, retorno y readmisión.

Mientras tanto, los países mediterráneos de la Unión Europea deberán seguir gestionando por sí solos la afluencia, en muchas ocasiones aún masiva, de migrantes en sus costas, la tensión política e inestabilidad interna, y los medios materiales con los que hacerle frente, pues la solución parece quedar todavía lejos. La nueva normativa, lejos de ofrecer una solución al problema, se queda en un paliativo para los casos graves, obviando el hecho de que Europa comienza en sus fronteras, y que la mayoría de quienes las cruzan, lo hacen con destino en países del centro de la Unión Europea.