Qué ha pasado. El Tribunal General se pronunciará a finales de mes sobre la extensión al Sáhara Occidental de los acuerdos comerciales entre la UE y Marruecos, recurrida por el Frente Polisario por no haberse recabado el consentimiento saharaui. 

Por qué importa. Tras varios reveses judiciales en este asunto, un nuevo portazo del Tribunal General impediría a la UE aplicar los acuerdos existentes (aduanero y de pesca) al Sáhara Occidental y podría alterar gravemente sus relaciones con Marruecos, que ejerce el control de facto sobre gran parte del territorio y las aguas adyacentes. 

Prospectiva. Una sentencia desfavorable puede poner patas arriba las relaciones entre la UE y Marruecos, débiles tras las recientes crisis de Rabat con Madrid y Berlín. Marruecos atribuye máxima importancia al asunto del Sáhara Occidental y ya ha advertido en el pasado de “graves consecuencias” comerciales y migratorias. En cambio, un refrendo por el Tribunal General de la extensión de los acuerdos al Sáhara Occidental podría dañar seriamente las aspiraciones de autodeterminación de los saharauis. 

Marruecos aguarda con recelo una sentencia que está llamada a impactar una vez más sobre la línea de flotación de sus relaciones con la Unión Europea. Una vez superada la crisis migratoria con España de mediados de año, se espera que a finales de mes el Tribunal General (TG) –primera instancia judicial de la UE– añada un nuevo fuego diplomático cuando decida sobre la validez de la extensión de los acuerdos comerciales al Sáhara Occidental, denunciada por el Frente Polisario por no haberse obtenido el consentimiento del pueblo saharaui. Tras varias sentencias desfavorables por el mismo asunto en los últimos años, podemos vaticinar un otoño convulso en función del sentido del nuevo dictamen. 

Relaciones comerciales UE-Marruecos. Interesada por su potencial agrícola y pesquero y por su industria de fosfatos (producto fertilizante esencial para la agricultura y en el que Marruecos es líder mundial), Bruselas comenzó a relacionarse con Rabat a partir de la entrada de España en la CEE, mediante la firma de acuerdos comerciales en 1988, 1992 y 1995. En 1996 se firma el vigente Acuerdo Euromediterráneo de Asociación, que establecía una zona de libre comercio para determinados productos, complementado en los años sucesivos por una serie de documentos que vendrían a establecer condiciones aduaneras favorables para los productos de la pesca y agrícolas y la autorización para pescar en aguas marroquíes. 

Así, en 2006 se firma el primer Acuerdo de Colaboración en materia de pesca, mientras que el Acuerdo de Liberalización de los productos agrícolas y pesqueros se rubricaba en 2010. Gracias a estos acuerdos, no solo los productos marroquíes se exportan masivamente a la Unión Europea en condiciones aduaneras favorables, sino que las flotas pesqueras comunitarias pueden faenar en aguas de Marruecos por medio de un sistema de cuotas para determinadas especies.

La controvertida aplicación al Sáhara Occidental. Desde el primer momento, la polémica viene servida por la pretendida extensión de los Acuerdos al territorio del Sáhara Occidental, gran parte del cual (incluyendo las aguas adyacentes a la costa) se encuentra bajo el control efectivo de Marruecos (que reivindica su soberanía) desde la salida de España en 1976. Así, el Frente Polisario y una ONG británica (Western Sahara Campaign UK) acudieron a los tribunales para impugnar respectivamente la validez de ambos acuerdos, por considerar que se estaba amparando en dichos textos la explotación por Marruecos -en su opinión de forma ilegal- de los recursos del territorio y de las aguas adyacentes al Sáhara Occidental. 

En relación con el acuerdo aduanero, a raíz del recurso interpuesto por el Frente Polisario el TG concluyó en primera instancia que procedía anular la Decisión del Consejo de la UE que aprobaba la aplicación del mismo a los productos procedentes del Sáhara Occidental. En este sentido, aunque consideraba que nada impide a las instituciones europeas firmar con países terceros acuerdos aplicables a territorios en disputa, estimaba que el Consejo de la UE no cumplió su obligación de “asegurarse directamente de que no existieran indicios de una explotación de los recursos naturales del territorio del Sáhara Occidental bajo control marroquí que pudiera realizarse en detrimento de sus habitantes y menoscabar sus derechos fundamentales”. 

Luxofluxo, CC BY-SA 4.0, via Wikimedia Commons

Sin embargo, tras impugnar el Consejo dicha decisión, el 21 de diciembre de 2016 el Tribunal de Justicia de la UE (instancia judicial superior) cambiaba el criterio del TG y dictaminaba que aunque el Acuerdo de liberalización de 2010 era válido, éste no resultaba aplicable al territorio del Sáhara Occidental. 

Para el Alto Tribunal de Luxemburgo, « la expresión “territorio del Reino de Marruecos”» a la que hace referencia el Acuerdo de Asociación (del que deriva el Acuerdo de Liberalización) no puede «interpretarse de modo que el Sáhara Occidental esté incluido en el ámbito de aplicación de dicho Acuerdo». Al contrario, proclama el tribunal, «esta aplicación debe ser consentida por el tercero», lo que significa que cualquier intento de extender los acuerdos al Sáhara Occidental debe ser aceptado por «el pueblo del Sáhara Occidental», en virtud de los principios de autodeterminación y de efecto relativo de los tratados reconocidos por la legislación internacional. 

De la misma manera y en el marco de una cuestión prejudicial interpuesta por la High Court of Justice de Inglaterra y Gales, el TJUE se pronunciaba más adelante con relación al Acuerdo de Colaboración en materia pesquera. Por medio de sentencia de 29 de febrero de 2018 el Alto Tribunal estimaba, en similares términos, que en la medida en que el Acuerdo de Colaboración se refiere expresamente al «territorio de Marruecos y a las aguas bajo su soberanía o jurisdicción» (como lo hacía el Acuerdo de Asociación), dicho convenio tampoco resulta aplicable a las aguas adyacentes al territorio del Sáhara Occidental, añadiendo que “la Unión no ha de ser partícipe de la intención que pudiera tener el Reino de Marruecos de subsumir bajo esa denominación [de aguas bajo su jurisdicción] las aguas en cuestión en ese mismo ámbito de aplicación”.  

Impacto económico de los acuerdos. En el marco del Acuerdo de Asociación UE-Marruecos, los productos agrícolas y pesqueros marroquíes gozan de condiciones preferenciales de acceso al mercado de la Unión, lo que se traduce en la exención de los derechos de aduana sin límite de volumen para la mayoría de productos, a excepción de determinadas frutas y hortalizas sujetas a disposiciones específicas e incluso límites cuantitativos (contingentes arancelarios). Así, según la propia Comisión Europea, el valor de las exportaciones de productos agrícolas y pesqueros desde el territorio del Sáhara Occidental ascendía (datos de 2016) a unos 200 millones de Euros (65 por los productos agrícolas y 136 por los derivados de la pesca), por lo que el importe de los derechos no pagados por Marruecos como consecuencia de la aplicación de las preferencias arancelarias fue de unos 16 millones de euros anuales (6,6 por los productos agrícolas y 9,5 por los pesqueros).

Barcos pesqueros marroquíes en el Sáhara Occidental. (euractiv)

Si bien desde este punto de vista el impacto económico no parece demasiado importante en términos de lo que las arcas comunitarias dejaron de ingresar (o de ahorro para Marruecos), resulta mucho más importante lo que una sentencia negativa podría implicar en relación al Acuerdo de Colaboración pesquera: la pérdida para Marruecos de los 52 millones de euros anuales abonados por Bruselas en contraprestación a que los barcos de la UE (más de la mitad, españoles) puedan faenar en las aguas comprendidas por el Acuerdo, mayormente en las adyacentes al Sáhara Occidental donde se realiza el 90% de las capturas.  

El necesario consentimiento. Aunque las sentencias del TJUE de 2016 y 2018 prohibían extender el efecto de los Acuerdos suscritos con Marruecos al territorio o las aguas del Sáhara Occidental, lo cierto es que el propio Tribunal dejaba abierta una puerta: que el «pueblo del Sáhara Occidental» consintiese su aplicación. Bruselas se vio entonces obligada a buscar una solución imaginativa a dicho requerimiento, dada la indeterminación de lo que debe entenderse por “pueblo del Sáhara Occidental”. Recordemos que hablamos de un territorio considerado “no autónomo” que desde 1991 es objeto de una misión de la ONU para la organización de un referéndum de autodeterminación. Sin embargo, los esfuerzos de la MINURSO se han topado precisamente con la continua dificultad de elaborar un censo del “pueblo del Sáhara Occidental” susceptible de participar en un plebiscito que satisfaga a las partes del conflicto, dados los masivos desplazamientos de marroquíes al territorio desde 1975 y el carácter nómada y alojamiento de decenas de miles de saharauis en los campos de Tinduf (Argelia).  

Ante esta dificultad y con el fin de mantener a toda costa las relaciones comerciales, Bruselas decidió llevar a cabo una consulta para obtener dicho consentimiento y cumplir así con el requisito impuesto por las sentencias. En esta tarea, la Comisión y el SEAE (Servicio de Acción Exterior) no sólo se basaron en las consultas llevadas a cabo por el propio gobierno marroquí a representantes electos nacionales, regionales y locales (unánimemente favorables a aplicar el acuerdo UE-Marruecos), sino que realizaron su propia encuesta a determinadas organizaciones políticas, socioeconómicas y de la sociedad civil presentes en el territorio. Sin embargo, algunas voces han criticado que en lugar de determinar quién configura el “pueblo del Sáhara Occidental”, la Comisión ha procedido a sondear a “la población del Sáhara Occidental”, limitándose para ello al territorio bajo control marroquí. Algunas organizaciones como Asociación Saharaui de Víctimas de Violación de los Derechos Humanos, Asociación Al Ghad por los Derechos Humanos, Western Sahara Campaign, Western Sahara Resource Watch o Independent Diplomat rechazaron la invitación por considerar que la consulta no era compatible con el Derecho internacional ni con la sentencia del TJUE y que no deberían realizarse consultas en materia de acuerdos comerciales en presencia de una «ocupación armada» en la región. El Frente Polisario, por su parte, manifestó su rechazo a la aplicación de los Acuerdos, al entender que “el enfoque europeo consiste en sortear la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 21 de diciembre de 2016, apoyando la política de «hechos consumados» de Marruecos y socavando, de esta manera, el proceso de paz”. Además, para el Frente Polisario “a través de las concesiones reiteradas hechas a Marruecos, la Unión Europea pone en peligro el proceso dirigido por Naciones Unidas”. 

Tras la consulta, la Comisión concluyó que “la mayoría de los representantes políticos consultados, todos ellos de origen saharaui, pidieron que las relaciones comerciales entre la Unión Europea y la región prosiguieran en el marco de las relaciones entre la Unión y Marruecos” y que “aunque manifestaron un profundo apego a la identidad y la cultura saharauis, también reconocieron que la prosperidad de la región y su desarrollo socioeconómico permanecían íntimamente ligados a los esfuerzos de desarrollo de Marruecos para posibilitar el acceso a los mercados extranjeros”. De este modo, a través de varias Decisiones del Consejo de 2019, la UE pretende basarse en el resultado de dichas consultas para legitimar la extensión al Sáhara Occidental de los acuerdos de liberalización y de colaboración, al entenderlos consentidos por “las poblaciones afectadas”. 

Sin embargo, se ha cuestionado la representatividad real de las entidades y organismos cuestionados por la Comisión en esta tarea, pues en su mayoría, según argumentan algunas organizaciones como Western Sahara Resource Watch, se trataría de “operadores económicos” o “cargos electos marroquíes”, mientras que se habría eludido obtener el consentimiento de la sociedad civil saharaui. Además, desde esas mismas posiciones se argumenta que el hecho de que los Acuerdos beneficiasen eventualmente a las poblaciones del territorio (como sostiene la Comisión Europea) no significa necesariamente que se haya obtenido el consentimiento del “pueblo del Sáhara Occidental”. 

Manifestación saharaui en contra de que los productos del Sáhara Occidental sean etiquetados como marroquíes. (bilaterals.org)

En definitiva, a la vista de las opiniones enfrentadas y tras los recursos de anulación de las Decisiones interpuestos por el Frente Polisario, corresponderá al TG a finales de este mes dilucidar si los representantes y organizaciones preguntados pueden o no otorgar el consentimiento del “pueblo del Sáhara Occidental”, requisito de obligado cumplimiento -según ha requerido el propio tribunal en sus sentencias- para garantizar el respeto al principio de autodeterminación de los pueblos. 

Prospectiva. La decisión del TG se espera por tanto con impaciencia en las cancillerías de la UE y especialmente en Rabat, pues su sentido puede afectar gravemente a las relaciones bilaterales.

El presidente del Rally Nacional de los Independientes de Marruecos (RNI) Aziz Akhannouch, celebra durante una conferencia de prensa en la capital Rabat, luego de que su partido quedó primero en las elecciones parlamentarias y locales, el 9 de septiembre de 2021.  (Fadel Senna, AFP)

Como es sabido, Marruecos atribuye la máxima importancia al dosier del Sáhara Occidental y espera obtener una sentencia favorable a la extensión de los acuerdos a dicho territorio. No en vano, el monarca Mohammed VI acaba de elegir para formar gobierno precisamente a uno de sus grandes defensores: Aziz Akhannouch. Ministro de Agricultura y Pesca durante los últimos catorce años, conoce perfectamente las importantes repercusiones económicas de los Acuerdos y ya en 2016 criticó duramente la sentencia del TJUE, instando a Bruselas a “clarificar su posición” y terminar “las disonancias” con respecto a Marruecos, advirtiendo en caso contrario de las “graves consecuencias” tanto comerciales como migratorias. Akhannouch se quejaba entonces de las “discordancias en lo referente a Marruecos entre la Comisión, el Consejo, las cortes de justicia y los eurodiputados, pero eso no es problema nuestro; ¡que los arreglen entre ellos!”. Y vinculaba claramente la vigencia de los acuerdos comerciales a la cooperación en la cuestión migratoria: “¿Cómo queréis (los europeos) que hagamos el trabajo de bloquear la emigración africana y hasta la marroquí si hoy Europa no quiere trabajar con nosotros? ¿Por qué vamos a seguir haciendo de gendarmes y darles empleo (a los africanos establecidos en Marruecos)? ¿Para exportar adónde? El problema de la emigración es muy costoso para Marruecos, y Europa debe apreciarlo en su justo valor”. 

Queda claro pues que, además de un componente económico de gran importancia para Rabat, la inminente decisión entraña una cuestión esencialmente política: la aceptación o no por parte del coloso europeo de la soberanía marroquí sobre lo que ésta considera sus “provincias del sur”. Tras el reconocimiento de la soberanía efectuado por la administración Trump a finales de 2020, Marruecos ha buscado aprovechar el momentum para desencadenar una ola de declaraciones en el mismo sentido o, cuanto menos, obtener de las instituciones europeas una aceptación tácita de su derecho a controlar el territorio del Sáhara Occidental, que considera vinculado de forma indiscutible al resto del Reino. 

En todo caso, Marruecos no parece dispuesta a que se ponga en duda dicho extremo y, no en vano, en el pasado ya adoptó represalias de diversa índole en relación a este asunto. Diplomáticas, en primer lugar, como cuando en 2016 interrumpió todo contacto con la UE en respuesta a la sentencia del TJUE. Económicas, también, como la expulsión inmediata de la flota comunitaria ordenada en 2011 cuando el Parlamento Europeo rechazó la prórroga del Acuerdo de Colaboración pesquera. Y finalmente, de tipo migratorio, como por ejemplo lo ocurrido a mediados de año en Ceuta. En ese momento, el Gobierno marroquí pretendió dejar fuera de la polémica a Bruselas, argumentando que se trataba de una discusión estrictamente a dos bandas con España por el asunto Ghali, aunque una sentencia desfavorable podría ahora llevar a Rabat a enfrentarse a todo el club comunitario. No parece, sin embargo, que Marruecos vaya de nuevo a tensar la cuerda migratoria con la UE, en un contexto de fuerte censura por parte de la Comisión y varios Estados miembros de los incidentes de Ceuta y de próximas elecciones en Francia y Alemania (cuyos actuales líderes buscarán proyectar fuerza en esta materia).  

Las riquezas naturales del Sáhara Occidental. (GIASP).

Para la UE tampoco se trata de un asunto menor, especialmente en materia de pesca. Las flotas comunitarias se han visto recientemente afectadas por el Brexit y una anulación de los Acuerdos tendría serias repercusiones económicas, sobre todo para la flota española que acumula la gran mayoría de licencias en los caladeros del Sáhara Occidental. La UE se ha manifestado siempre a favor del proceso auspiciado por la ONU para la resolución del conflicto y afirma que únicamente busca promover el desarrollo económico de un territorio profundamente deprimido. 

En particular, España sería con seguridad el país más afectado por una sentencia desfavorable. Toda vez que las relaciones parecen de nuevo cordiales, un mazazo de Luxemburgo podría generar una nueva crisis en nuestra frontera sur. En el asunto del Sáhara Occidental, Madrid siempre ha mantenido -como ex potencia colonizadora- una postura abierta de sostenimiento del proceso onusiano, si bien en los últimos años parece estar llevando a cabo una sigilosa labor diplomática en favor de los intereses de Rabat. Por ejemplo en 2003, cuando medió ante el Consejo de Seguridad (del que era miembro no permanente) en el contexto de la negativa de Marruecos a aceptar el Plan Baker II, a fin de hacerlo no vinculante. También en 2007, apoyando de forma discreta el plan de autonomía para el territorio planteado por Marruecos ante la ONU. Y más recientemente, en el propio seno de Bruselas, participando en lo que Irene Fernández-Molina (Política Exterior) ha denominado “renegociación creativa” de los Acuerdos comerciales ante las sentencias del TJUE. La colaboración con nuestro país ha sido reconocida por el nuevo primer ministro Akhannouch, con quien parece haber existido cierta sintonía en los últimos años y a quien no en vano se concedió la Gran Cruz del Mérito Agrario y Pesquero y se exaltó su “decisiva contribución” para la firma del Acuerdo de pesca de 2012.  España jugará, por tanto, un papel fundamental ante cualquier reacción de Marruecos a una eventual sentencia desfavorable. 

Hay que tener en cuenta que desde un punto de vista puramente operativo, una sentencia de anulación de las Decisiones de extensión al Sáhara Occidental podría desembocar en un posible bloqueo: en principio, la UE se vería forzada a implicar al Frente Polisario para tratar de ampliar esa representatividad de cara a cumplir el requisito del consentimiento del “pueblo del Sáhara Occidental”. Sin embargo, lo cierto es que dicha organización carece de cualquier estructura de tipo estatal (y menos una administración aduanera) en el amplio territorio bajo control de Marruecos. Además, no hay que olvidar que desde el pasado mes de noviembre ambas partes se encuentran formalmente en guerra tras el cese del alto el fuego de 1991 desencadenado por los sucesos del Guerguerat. En consecuencia, sería difícil imaginar cómo una eventual administración saharaui podría ejercer de contraparte en un acuerdo aduanero que, en su forma más básica, exige por ejemplo la emisión de certificados de origen, cuando no existe personal sobre el terreno que pudiese ejecutarlo. O que, en un eventual acuerdo pesquero, fuese capaz de controlar las licencias de pesca en sus aguas territoriales cuando no parece que disponga de flota o recursos para ello. 

Por tanto, una eventual sentencia desfavorable para Marruecos podría como mucho ser esgrimida por el Frente Polisario para tratar de desbloquear el proceso ante la ONU y llevar de nuevo a las partes a la mesa de negociación, al menos en lo que concierne a la explotación económica del territorio. Un escenario que, tras los infructuosos intentos de estos casi 30 años, constituiría el primer acercamiento desde la designación este pasado verano del ruso Alexander Ivanko como nuevo representante especial de la ONU para el Sáhara Occidental y líder de la MINURSO. 

Cabría también, finalmente, la posibilidad de que el TG diese por bueno el proceso de obtención del consentimiento del “pueblo del Sáhara Occidental” realizado por la Comisión y, por tanto, validase la extensión de los acuerdos al Sáhara Occidental. No hay duda de que un pronunciamiento en ese sentido sentaría un precedente fundamental para el futuro de las aspiraciones de autodeterminación de los saharauis. No en vano, la validación de los acuerdos comerciales UE-Marruecos y su aplicación al territorio supone reconocer de facto el control económico de Rabat y su capacidad de explotar los recursos. Esto equivaldría a profundizar en la “vía de los hechos”, dando carta de legitimidad a la presencia marroquí. Así, aunque la propia Comisión afirma que la validez de los Acuerdos no prejuzga la cuestión de la soberanía ni debe afectar al proceso de autodeterminación auspiciado por la ONU, lo cierto es que sería impensable imaginar un escenario en el que Marruecos fuese ya desposeída de su control efectivo sobre el territorio que actualmente administra, y en el que además de instituciones ya implantadas lograse además ahora el reconocimiento de su explotación económica. 

Queda claro, pues, que lo que pasa por ser un asunto judicial de índole estrictamente comercial, trasciende sobremanera la esfera económica y está llamado a convulsionar las relaciones euromarroquíes. El sentido de la decisión del Tribunal General, sea el que sea, tendrá con seguridad profundas consecuencias geopolíticas y podría constituir un primer paso para la definitiva resolución de la cuestión del Sáhara Occidental.

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