MERCOSUR cumple tres décadas como la organización internacional de referencia en América Latina. Sin embargo, la integración económica y las expectativas no se han cumplido desatando una crisis de identidad organizacional.

Desde la época en que Simón Bolívar expresaba sus ideas en su extenso epistolario, hasta el periodo en que Raúl Prébisch escribió su libro Capitalismo Periférico en 1981, la idea de una efectiva integración latinoamericana ha sido una constante en las discusiones políticas de esta parte del mundo. Y desde el Congreso de Panamá en 1826 convocado por el propio Bolívar, los intentos por conseguirlo se han visto frustrados.

Casi dos siglos después, una de las iniciativas que más relevancia ha tenido en el proceso integrador ha sido el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) que en marzo pasado acaba de celebrar su 30° aniversario. Sin embargo, lo que podría haber sido una celebración a lo grande, terminó con una fuerte polémica diplomática luego de que el presidente de Uruguay, Luis Lacalle Pou afirmara que el bloque era un lastre. Por su parte, el presidente de Argentina, Alberto Fernández le respondió invitándolo a abandonar la asociación. ¿Por qué tanta tensión en la conmemoración de una fecha tan importante? El objetivo de este análisis es enmarcar el difícil proceso de construcción de MERCOSUR en la compleja historia de la integración latinoamericana. 

La integración americana comienza en la segunda mitad del siglo XIX por iniciativa de EE.UU. La política exterior norteamericana definió a la región, especialmente a México, el Caribe y Centroamérica como su área de influencia prioritaria. Con ese objetivo en mente, convoca en 1889 a la Primera Conferencia Internacional Americana que se realizó en Washington entre 1889 y 1890. El resultado de esta Conferencia fue la creación de la Oficina Internacional de las Repúblicas Americanas. Desde ella, se estableció el sistema panamericano de cumbres realizadas periódicamente desde 1890 hasta la creación de la Organización de Estados Americanos (OEA) en 1948. En general, el sistema panamericano de cumbres fue efectivo en el establecimiento de reuniones diplomáticas entre los estados latinoamericanos y la creación de varias instituciones de colaboración, pero siempre contó con la resistencia a las políticas promovidas por EE.UU, especialmente de los países del Cono Sur, más alejados del área de influencia de la potencia del norte. Además, debió enfrentar el que ya se vislumbraba como el principal problema para la integración latinoamericana: la heterogeneidad de sus países, que se expresaba en distintas composiciones económicas, políticas y sociales, profundizadas por un sinfín de rivalidades heredadas de los diversos conflictos limítrofes que databan de la época de la independencia. 

Luego de la Segunda Guerra Mundial, con el establecimiento del sistema de Naciones Unidas, la Oficina Internacional de las Repúblicas Americanas se transforma en la OEA. En el contexto de la Guerra Fría, EE.UU pierde el interés en América Latina, pues sus prioridades se trasladaron a la recuperación de Europa occidental, contener a la URSS, y luego, frenar el avance del comunismo en Asia (Guerra de Corea, Guerra de Vietnam). Sólo intervino en América Latina cuando consideró que existía una verdadera amenaza a su hegemonía, como ocurrió en los inicios de la Revolución Cubana, la elaboración del Plan Cóndor, y las sucesivas intervenciones en Centroamérica (Nicaragua, El Salvador, Granada, entre otras). En este periodo, la heterogeneidad y los intereses tan diversos de los países latinoamericanos, volvieron a retrasar cualquier iniciativa de avance en la integración efectiva de las naciones. Iniciativas como la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), Pacto Andino, o el Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe (SELA) no prosperaron. 

Es con el fin de la Guerra Fría donde nace MERCOSUR. Los determinantes de su fundación son los del periodo histórico donde emerge. El proceso de democratización en el Cono Sur desde mediados de los ochenta, junto con la liberalización de sus economías, llevaron a Argentina y Brasil a firmar en 1986 el Programa de Integración y Cooperación Argentino-Brasileño. Este fue el primer antecedente para sumar a Paraguay y Uruguay al Tratado de Asunción en 1991 que creó el Mercado Común, con el objetivo de construir una unión aduanera basada en la reducción de los aranceles de los países integrantes. Pese a que sus fundamentos primarios eran económicos, contenía proyecciones políticas basadas en dejar atrás las percepciones de amenaza entre Argentina y Brasil. El Protocolo de Ouro Preto en 1994 hizo efectivo el funcionamiento de MERCOSUR. 

Pese al entusiasmo inicial, al poco andar MERCOSUR comenzó a mostrar ciertas limitaciones en avanzar hacia algo más allá que solo una unión aduanera. Por ejemplo, en el plan original, Chile estaba invitado a ser parte de los países fundadores. El gobierno chileno consideró que era riesgoso ingresar al bloque por la inestabilidad macroeconómica de Argentina y Brasil y optó finalmente por volverse solo un miembro asociado, tal como lo han hecho la mayoría de los países sudamericanos.  

Pero los conflictos también se dieron entre los miembros fundadores. En 2005 se inició una disputa entre Argentina y Uruguay producto de la autorización del gobierno de este último para la construcción de dos plantas de celulosa sobre las aguas binacionales del Río Uruguay muy cerca de la localidad argentina de Gualeguaychú. Esta vez, la institucionalidad del Mercado Común demostró el poco peso que tenía al no poder solucionar una controversia entre dos estados fundadores. Pese a que Uruguay recurrió al sistema de resolución de controversias de MERCOSUR, ambos países también acudieron a la Corte Internacional de Justicia. Es más, avanzado el problema ambos países solicitaron el arbitrio del gobierno español, siendo Juan Carlos I y José Rodríguez Zapatero los principales mediadores de la situación. La institucionalidad propia que se dieron los miembros de  MERCOSUR no fue efectiva y debieron recurrir a un actor foráneo. En 2010, con una resolución favorable para Argentina se zanjó el litigio, aunque desde 2013 se ha vuelto a abrir un flanco. 

En el siglo XXI han florecido diversas iniciativas multilaterales en el continente tales como la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), la Alianza Bolivariana Para los Pueblos de Nuestra América (ALBA), Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), Alianza del Pacífico, y últimamente el Grupo de Puebla y el Grupo de Lima. Las agendas de todos estos organismos muchas veces se superponen entre sí. Algunos han tenido un definido carácter ideológico, como ALBA o Alianza del Pacífico, que han llevado a que desde los estados el interés estratégico por potenciar una u otra organización dependa de los intereses ideológicos del gobierno de turno en cada país. Un ejemplo, es que en el diseño de la política exterior brasileña, MERCOSUR sería el punto de partida para involucrarse en otras asociaciones globales tales como la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA), la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN) y UNASUR. Sin embargo, los gobiernos de los Kirchner en Argentina (2003-2015) siempre estuvieron en contra de esta política brasileña, aludiendo a que había que potenciar primero el MERCOSUR. 

Como sostiene el profesor Raúl Bernal Meza, el principal conflicto de MERCOSUR es que depende de las relaciones bilaterales de sus dos socios principales; Argentina y Brasil. Existe un choque entre las opciones estratégicas de la política exterior de ambos países. Si por un lado Brasil ha dado a MERCOSUR un carácter meramente instrumental para su inserción a nivel global, para Argentina ha sido un espacio que garantiza su apertura económica, pese a las sucesivas crisis que ha enfrentado. Esta concepción fue desarrollada por Néstor Kirchner y es muy probable que el actual gobierno de Alberto Fernández intente mantener, pues su otra iniciativa regional, el Grupo de Puebla tiene un marcado carácter ideológico. 

No ha sido solo el caso de MERCOSUR el de una organización internacional que ha sido usada estratégicamente por un estado para mejorar su posición en el sistema internacional. Algo similar ocurrió con ALBA durante el gobierno de Hugo Chávez (1999-2013) en Venezuela y con la Alianza del Pacífico por parte de Chile y México. No solo un presidente de derecha como Lacalle Pou se ha quejado sobre el funcionamiento del bloque, lo mismo ocurrió con un presidente de izquierda como fue Lula Da Silva (2003-2011) en Brasil. Hoy MERCOSUR no es más que una unión aduanera imperfecta, como bien han demostrado las recientes polémicas en la ceremonia de aniversario de sus tres décadas de existencia. La realidad de MERCOSUR no es muy distinta a la realidad de todo el proceso de integración latinoamericano, que a más de treinta años del nuevo impulso que recibió gracias a la globalización, no ha podido concretarse, transformándose en otra frustración para el desarrollo de los países del sur. 

Referencias 

Atkins, P. 1985. América Latina en el sistema político internacional. México: Ed. Gernika. 

Bernal-Meza, R. 2013. Modelos o esquemas de integración y cooperación en curso en América Latina (UNASUR, Alianza del Pacífico, ALBA, CELAC): una mirada panorámica. Ibero online: 1-22.

Hilton, S. 2001. Los nuevos estados americanos en el sistema internacional contemporáneo, 1775-1895. En Juan Carlos Pereira (Ed). Historia de las relaciones internacionales contemporáneas. España: Ed. Ariel. 

Rojas, F., Milet, P. y Gaspar, G. 1997. Chile y el MERCOSUR, una alianza estratégica. Santiago: Ed. Los Andes.